十四届全国人大常委会第十二次会议11月8日下午在北京人民大会堂闭幕。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》(下称“议案”)的决议。议案提出，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。

为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。2024至2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债。

专家表示，大规模置换措施反映出中央政府化解地方政府债务风险并推动经济增长的决心，有助于稳定和增强市场信心。此次置换措施将有效提振消费和投资需求，也有助于城投公司轻装上阵，从而支持其转型发展。未来，财政政策促进经济持续回升向好的重要作用将更加凸显，增量财政政策仍有空间，值得期待。

大力度债务置换提振市场信心

今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。

针对上述情况，化债组合拳及时出台。从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上本次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

“此次议案非常必要，也非常及时。”中证金融研究院首席经济学家潘宏胜对记者表示，一段时间以来，由于内外部经济环境变化，地方财政收支压力明显加大，地方债务尤其是隐性债务问题受到社会很大的关注。此次置换举措为相关市场主体给出了明确的政策预期，有助于稳定和增强市场信心。

据财政部部长蓝佛安介绍，三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒指出，总体上看，此次债务置换规模力度很大，体现了发展中化债和以时间换空间的思路，同时反映出中央政府化解地方政府债务风险并推动经济增长的决心。

大规模置换提振需求 支持城投转型发展

从政策效应看，大规模置换措施能够发挥“一石二鸟”作用。一方面，解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。据蓝佛安介绍，根据估算，五年累计可节约6000亿元左右。另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

“财政支持化债可以通过补充地方财力、增加居民和企业收入的方式，发挥财政乘数效应，带动投资和消费能力的提升，促进经济回升向好。”中信证券首席经济学家明明表示，加大化债力度有助于清理地方拖欠企业账款，提升企业经营信心和活力，提升企业收入和盈利能力。居民和企业收入预期得到改善，将有效提振消费和投资需求，进而形成正反馈。

多位专家还指出，债务置换有助于城投公司剥离历史债务包袱，轻装上阵，为城投公司的转型发展提供坚实基础。

罗志恒表示，长期以来，城投公司作为地方政府投融资的重要助手，在推动基础设施建设、促进城镇化进程中发挥了不可替代的作用。然而，随着前期大规模投资带来的债务积累，部分城投公司面临债务负担较重、资金链紧张等一系列问题。通过债务置换，城投公司能够有序剥离隐性债务，实现债务责任在政府与平台之间的明确划分，即“政府的归政府、平台的归平台”，从而降低债务负担、提升财务稳健性。

增量财政政策值得期待

按议案安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。蓝佛安表示，总的看，我国政府还有较大举债空间。目前，财政部正在积极谋划下一步的财政政策，加大逆周期调节力度。

据蓝佛安介绍，目前，支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。隐性债务置换工作，马上启动。发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等工作，正在加快推进中。专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。

另一方面，结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策。积极利用可提升的赤字空间;扩大专项债券发行规模;继续发行超长期特别国债;加大力度支持大规模设备更新;加大中央对地方转移支付规模。

在潘宏胜看来，2025年的积极财政政策有望在扩大专项债发行和投向、超长期国债支持重大战略和重点领域、支持大规模设备更新与消费等重点领域等方面持续加力发力，财政政策促进经济持续回升向好的重要作用将更加凸显，为高质量发展创造更加有利的条件和基础。

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